今年1月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度做出全面部署和具體安排。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理內(nèi)容主要是建立4項(xiàng)制度、確立3條紅線。其中，4項(xiàng)制度分別為:用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任與考察制度。針對(duì)這4項(xiàng)制度，劃定了3條紅線，分別是水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。
4項(xiàng)制度和3條紅線基本涵蓋了水資源過度開發(fā)問題、缺水與浪費(fèi)并存問題、水環(huán)境污染問題，也基本包括了水資源開發(fā)利用的取水、用水和納污三大環(huán)節(jié)。水資源管理的3條紅線是針對(duì)水資源開發(fā)利用中供水、用水、排水的全過程管理，強(qiáng)調(diào)了對(duì)水資源配置、節(jié)約、保護(hù)全方位管理。3條紅線互為支撐、相互管理，是具有內(nèi)在邏輯的整體，充分體現(xiàn)了水資源配置、節(jié)約、保護(hù)并重的實(shí)踐要求。
與確立水資源開發(fā)利用控制紅線相對(duì)應(yīng)的是建立用水總量控制制度，主要做以下幾項(xiàng)工作:第一，建立覆蓋流域和區(qū)域的用水總量控制指標(biāo)體系和取水許可總量控制指標(biāo)體系，制定主要跨省江河水量控制方案，加強(qiáng)區(qū)域年度計(jì)劃用水管理。第二，重點(diǎn)推進(jìn)水資源論證、取水許可等重點(diǎn)制度建設(shè)，以規(guī)劃和前置管理實(shí)現(xiàn)用水總量控制。第三，加強(qiáng)地下水資源管理和保護(hù)，加強(qiáng)水資源統(tǒng)一調(diào)度和國(guó)家水權(quán)制度建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域的工作。
開發(fā)利用控制紅線:管住取水
水資源開發(fā)利用控制紅線確定，到2030年，全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)。取水總量已經(jīng)達(dá)到或超過控制總量的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；取水總量接近指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水，目前這些措施在山東省等部分省區(qū)已經(jīng)實(shí)施。
針對(duì)水資源開發(fā)控制紅線和制度建設(shè)，已展開相關(guān)工作。比如，控制指標(biāo)及階段性目標(biāo)逐級(jí)分解工作，現(xiàn)在正把用水總量控制指標(biāo)逐級(jí)分解到七大流域、31個(gè)省。同時(shí)，加強(qiáng)完成主要江河水量分配，完善用水定額指標(biāo)體系，開展核定水功能區(qū)納污能力，提出限制排污總量意見。
用水效率紅線:推動(dòng)節(jié)水
建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線，包括3項(xiàng)主要工作:第一，建立涵蓋區(qū)域行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，推進(jìn)用水定額與計(jì)劃管理制度，加快制定行業(yè)用水定額、高耗水工業(yè)和服務(wù)業(yè)用水定額的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，加快節(jié)水強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的制定和推行。第二，建立用水單位重點(diǎn)監(jiān)控名錄，強(qiáng)化用水監(jiān)控管理，加強(qiáng)缺水地區(qū)高耗水工業(yè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度、建設(shè)項(xiàng)目節(jié)水“三同時(shí)”等相關(guān)制度建設(shè)。第三，切實(shí)推進(jìn)節(jié)水改造，節(jié)水技術(shù)普及推廣與節(jié)水示范工程建設(shè)，著力降低城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)的破損率，鼓勵(lì)污水處理回用，非常規(guī)水源開發(fā)利用。
用水效率控制紅線要求，到2030年，我國(guó)用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平；萬元工業(yè)增加值用水量，以2000年不變價(jià)計(jì)算，降低到40立方米以下。全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是建立用水效率控制制度的重要舉措，是解決我國(guó)水資源短缺的根本措施。水利部從2001年開始，陸續(xù)在全國(guó)開展100個(gè)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)。
限制納污紅線:加快治理
建立水功能區(qū)限制納污制度、確立水功能區(qū)限制納污紅線的工作中，包括開展基于水功能區(qū)劃從嚴(yán)核定水域的納污容量，根據(jù)水功能區(qū)階段性保護(hù)目標(biāo)，確定不同階段入河排污限制總量；嚴(yán)格入河排污口管理制度，達(dá)到水功能區(qū)限制排污總量的地區(qū)，要限制審批新增取水和入河排污口，同時(shí)建立水功能區(qū)水質(zhì)評(píng)價(jià)體系，完善水質(zhì)監(jiān)督管理制度；強(qiáng)化以飲用水水源地為重點(diǎn)的水源地保護(hù)，包括劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)、強(qiáng)化飲用水水源的應(yīng)急管理，并建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
水功能區(qū)限制納污紅線規(guī)定，到2030年，我國(guó)主要污染物入河總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率95％以上。階段性控制目標(biāo)為，到2015年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率60％以上；到2020年，重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率80％以上，城鎮(zhèn)供水水源地水質(zhì)全面達(dá)標(biāo)。
建立水功能區(qū)限制納污制度主要是加快治理水污染，要從嚴(yán)核定水域納污總量、強(qiáng)化入河排污口監(jiān)督管理、加快污染嚴(yán)重的江河湖泊水環(huán)境治理、改善重點(diǎn)流域水環(huán)境質(zhì)量、嚴(yán)格飲用水水源保護(hù)、確保供水安全等。
如何保證“嚴(yán)格”？
要建立“能操作、可檢查、易考核、有獎(jiǎng)懲”的水資源管理責(zé)任與考核制度
2011年，中央一號(hào)文件明確要求，縣以上地方政府主要負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域水資源管理和保護(hù)工作負(fù)責(zé)，科學(xué)確立考核制度，強(qiáng)化監(jiān)督管理考核。
為明確管理責(zé)任和考核制度，確定了思想可量化的考核制度，如用水總量制度、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率等。其中，萬元工業(yè)增加值用水量和農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)的確立，可以控制80％左右的用水，因?yàn)槟壳拔覈?guó)農(nóng)業(yè)用占60％，工業(yè)用水占24％。但是，一些省區(qū)的用水比例有所不同，比如廣東省工業(yè)用水在用水結(jié)構(gòu)占比低于第三產(chǎn)業(yè)用水，因此考核指標(biāo)中增加了萬元GDP指標(biāo)。
通過對(duì)幾個(gè)指標(biāo)的考核，建立“能操作、可檢查、易考核、有獎(jiǎng)懲”的水資源管理責(zé)任與考核制度，同時(shí)，健全水資源監(jiān)控體系、水資源監(jiān)測(cè)用水計(jì)量與統(tǒng)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)制度，加強(qiáng)重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)水量檢測(cè)能力建設(shè)。
以前沒有確定過4項(xiàng)制度、3條紅線等目標(biāo)，因此，與傳統(tǒng)水資源管理相比，最嚴(yán)格水資源管理制度的特點(diǎn)是管理目標(biāo)更明晰，管理體系更加嚴(yán)密，管理措施更嚴(yán)格，責(zé)任主體更加明確。
實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)水資源監(jiān)控能力提出新的要求，但是，現(xiàn)在的水資源管理基礎(chǔ)薄弱，不能滿足實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度新要求。比如，現(xiàn)在公報(bào)的數(shù)據(jù)多數(shù)依靠統(tǒng)計(jì)渠道，實(shí)測(cè)數(shù)據(jù)比例不高；不能有效監(jiān)控到用水浪費(fèi)、污水亂排等現(xiàn)象；對(duì)突發(fā)的水污染事件信息掌握不及時(shí)，沒有實(shí)時(shí)監(jiān)控或監(jiān)測(cè)頻次不夠；落實(shí)水資源管理責(zé)任和考核制度比較困難。
三大監(jiān)控體系怎么建？
針對(duì)重要取用水戶、重要水功能區(qū)、主要省界斷面
在國(guó)家水資源監(jiān)控能力建設(shè)中，設(shè)定的目標(biāo)為:從今年開始，用3年時(shí)間完成近期建設(shè)任務(wù)，基本建立與用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污相適應(yīng)的重要取水戶、重要水功能區(qū)和主要省界斷面三大監(jiān)控體系，基本建立國(guó)家水資源管理系統(tǒng)框架，初步形成與實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度相適應(yīng)的水資源監(jiān)控能力，逐步增強(qiáng)支撐最嚴(yán)格水資源管理制度和3條紅線監(jiān)督考核的能力。
與4項(xiàng)考核指標(biāo)對(duì)應(yīng)，應(yīng)基本建成重要取用水戶、重要水功能區(qū)、主要省界斷面三大監(jiān)控體系，取用水監(jiān)控體系涵蓋工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和公共集中供水，包括湖庫取水、河道取水、調(diào)水工程取水和地下水取水；重要水功能區(qū)的監(jiān)控包括一級(jí)區(qū)的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，二級(jí)區(qū)的飲用水水源區(qū)、非飲用水水源區(qū)(工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)等)；省界斷面監(jiān)控包括省界緩沖區(qū)和保護(hù)區(qū)等。
水功能區(qū)國(guó)控檢測(cè)點(diǎn)選取方面，把列入《全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)劃》的水功能區(qū)作為重點(diǎn)，其中省界緩沖區(qū)納入省界斷面監(jiān)測(cè)。目前，已核準(zhǔn)公布了175個(gè)國(guó)家重要飲用水水源地，其中地表水水源地173個(gè)。省界斷面國(guó)控監(jiān)測(cè)點(diǎn)選取方面，原則上把大江大河干流的省界；流域內(nèi)一級(jí)支流或水系集水面積大于1000平方千米的河流所涉及的省界；重要調(diào)水工程沿線跨省界、跨流域的檢測(cè)斷面；水系集水面積雖然小于1000平方千米，但處于水質(zhì)敏感區(qū)或水質(zhì)污染嚴(yán)重的河流所涉及的省界和監(jiān)測(cè)斷面納入國(guó)控點(diǎn)。
如何建設(shè)三級(jí)信息平臺(tái)？
做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一信息平臺(tái)，三級(jí)分別部署建設(shè)；達(dá)到紅線能顯、現(xiàn)狀能監(jiān)、管理有措、決策有助
為給實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度和考核工作提供技術(shù)支撐，應(yīng)基本建立國(guó)家水資源管理系統(tǒng)框架，實(shí)現(xiàn)中央、流域和省級(jí)水資源管理過程重要信息互聯(lián)互通，以及主要水資源管理業(yè)務(wù)的在線處理。
三級(jí)信息平臺(tái)建設(shè)方面，要考慮做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一信息平臺(tái)，三級(jí)分別部署建設(shè)?？傮w設(shè)想為，在中央平臺(tái)某區(qū)域用水總量超過紅線或接近紅線時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)預(yù)警，為管理提供支持。
水資源管理系統(tǒng)建設(shè)的主要功能是支撐3條紅線管理，簡(jiǎn)單說是達(dá)到紅線能顯、現(xiàn)狀能監(jiān)、管理有措、決策有助。系統(tǒng)建成后將對(duì)全國(guó)70％以上的許可取水量實(shí)現(xiàn)在線水量監(jiān)測(cè)，對(duì)80％的重要江河湖泊水功能區(qū)實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)，對(duì)主要江河干流及一級(jí)支流省界斷面實(shí)現(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)全覆蓋，水量監(jiān)測(cè)覆蓋率實(shí)現(xiàn)大幅提高，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理提供決策支撐。
